剑川县推进旅游综合行政执法试点工作：狮子滚绣球 好戏在后头

美编 郭金龙 制图

千狮山美景

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论证发展

剑川，电影《五朵金花》中“阿鹏”的家乡。
2 E4 C9 i0 f, q剑川，在迈向“打造国内外知名度较高的旅游度假目的地”进程中，正在勇于探索、大胆实践，探索推进旅游综合行政执法。
“剑川县作为大理、丽江、香格里拉黄金旅游线路的重要节点和新兴旅游热点地区，2014年8月，大理州委、州政府将其列为全州唯一的深化旅游管理体制改革试点县。”剑川县县长、县编委主任王远介绍，2014年10月，省委编办经过深入调研，严格把关，推荐剑川县旅游综合行政执法体制改革试点工作上报中央编办。同年11月，中央编办确定剑川县试点，剑川成为云南省综合行政执法体制改革试点工作的县级单位。试点工作开展以来，在云南省、大理州各级部门的精心指导下，各项工作有序开展、稳步推进。
旅游兴县：寻求突破“制约瓶颈”
( J7 I. |9 ]* T) t+ u+ A剑川，曾经“藏在深闺人未知”。
6 ]' J/ g( \, I8 A" c如今，一年四季，海内外游客纷至沓来。
这块神奇的土地，让人惊叹。剑川有悠久灿烂的历史。5300多年前，剑川就有人类居住，3500多年前，开创了云南“青铜文明”和“稻耕文化”的先河。剑川是南诏石窟胜地，晚唐时期开凿的石钟山石窟，与敦煌莫高窟相媲美，是全国第一批重点文物保护单位。剑川是“中国木雕艺术之乡”，剑川木雕是国家级非物质文化遗产。剑川是白族文化宝库，完整保留了白族语言、服饰、习俗等民族特征，是白族文化积淀最深厚、传承最古老、分布最集中、特点最鲜明的地区。剑川的石宝山歌会久负盛名，和剑川白曲一起同属国家非物质文化遗产。剑川有撰写成都武侯祠“攻心联”和书写昆明大观楼长联的赵藩，有题写南京“总统府”的周钟岳，有编撰《社会进化简史》的第一位白族共产党员张伯简等文化名人。剑川是滇西革命摇篮，抗日战争中，从军4300多人，为国捐躯239人。解放战争中，剑川是中共滇西工委和边纵第七支队的革命根据地，被云南省委、省政府确定为“革命老区”。
如今，剑川更是“生态旅游乐土”。县内自然风光秀丽，美丽乡村特色浓郁，森林覆盖率达77.84%，老君山属“三江并流”世界自然遗产八大片区之一，沙溪是国家级历史文化名镇，寺登街入选世界濒危建筑遗产，石宝山景区是全国第一批重点风景名胜区，石宝山—沙溪古镇为国家4A级旅游景区，满贤林千狮山为国家3A级旅游景区，并以石雕狮子数量最多和狮王体积最大入选上海大世界基尼斯“世界双绝”。剑湖是省级风景名胜区，剑川古城是省级历史文化名城，石钟山石窟、沙溪兴教寺、剑川古城西门街古建筑群、景风阁古建筑群、海门口遗址、茶马古道（沙溪段）同为全国重点文物保护单位，还有21个村列入中国传统村落。
4 K8 ]: |. g/ L0 g/ n4 o: }3 |“县委、县政府在2012年6月提出了‘旅游兴县’思路，把旅游业培育成全县战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。”县委副书记杨建鹏说，在发展旅游业的过程中，碰到了许多体制机制的“瓶颈”问题。在时任县委书记莽绍标、县长王远的安排下，县委编办专题针对如何进一步设置旅游管理行政机构进行调研，2014年1月，形成了《关于设置剑川县旅游发展管理委员会的调研报告》，揭开了突破“瓶颈”的序幕。
“管理体制不顺畅，运行机制不灵活；旅游行政管理机构的单独设置模式，难以适应产业发展的需要；原有的旅游行政管理体制，职能发挥不充分。”说起旅游业发展的“瓶颈”，剑川县旅游委副主任李强“倒出”了当年的好多“苦水”。
一次，恰遇国庆“黄金周”。游客投诉宾馆：“房价一天一个价。”宾馆服务员说：“已经提前电话通知，他没有接电话。”游客说：“在外面吃烧烤，没有听见电话响。”双方争执不下，李强也没有办法，只能进行调和，劝双方各让一步。
6 ^; e- u5 l2 H0 S一次，李强接到投诉。一名游客要乘下午5点半的末班车，提前20分钟到车站买票。车站人员看到乘车人太少，就不想发车。他答复：“请找交通运政部门反映。”游客说：“我是游客，就要找旅游部门。”李强无奈地回答了一句：“我们不是什么事情都能管得了的。”结果，游客向上级部门将他也一起投诉了。
: {7 Z' C" j& k3 p0 J“今天如果遇到类似的事情，我们解决起来就方便多了。”李强欣慰地说。

理顺机制：迎来大市场“美丽嬗变”
2 |) {% b6 q$ e1 ~/ o4 l“感谢我们的‘父母官’将旅游产业作为支柱产业大力发展，推进旅游管理体制改革，起到了‘四两拨千斤’的作用。”剑川县白族文化学者董增旭接受记者采访时说，剑川县可以享受丽江机场、大理机场和大丽高速公路的便利交通条件，资源得天独厚，并且具有“后发”优势，有很好的发展前景。
) _8 e+ O& O9 [' s% Y* Q* A“剑川县开展旅游管理体制改革，减少了我们办事的程序，提高了办事效率。”剑川闲林文化生态旅游有限公司总经理洪丽慧说，希望一如既往支持旅游企业，把剑川的旅游市场做得更大更好。
近年来，剑川县旅游行政管理机制得到全面理顺。通过整合机构、整合职能、整合队伍，组建县旅游委，统一办公地点，配强了领导班子和执法力量。按照“责权对等、事权匹配”的要求，制定下发了县旅游委“定职能、定机构、定编制”规定，同时对相关涉及旅游的事业单位作了理顺调整。初步呈现“大旅游、大部制”的工作格局，全县统一、精简、高效、务实的旅游行政管理体制初步形成，以往旅游管理“各自为政、政出多门、政令不畅、程序繁杂、效率低下”的弊端得以根本改变。
4 t6 s) }; x% Y7 T7 s9 w# Y9 |“一石激起千层浪。”改革，进一步激发了旅游市场活力。机构整合后，县旅游委原有行政审批服务事项29项。其中：行政审批事项23项，管理服务事项6项。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，剑川县加大简政放权力度，扎实转变政府职能和管理方式，现保留行政审批服务事项24项，共精简“城市园林绿化工程审验”等5项，其中取消3项，因职能职责相近相同的4项合并为2项。通过进一步简政放权，激活了旅游市场，强化了综合协调、产业促进、行业服务等职能，并充分发挥旅游投资开发经营公司、行业协会和旅游开发经营主体的作用，为打造“大旅游、大市场、大产业”工作格局奠定了坚实基础。
剑川县旅游管理体制改革试点工作，做好资源整合的“加法”和简政放权的“减法”，实现了促进旅游产业发展的“乘法”效应。2014年，全县共接待海内外游客265.66万人次，同比增长76.58%；其中海外游客8万人次，同比增长14%。实现旅游社会总收入20.95亿元，同比增长49%。2015年，全县预计接待海内外游客298.5万人次，同比增长12.3%；其中海外游客8.5万人次，同比增长6.4%，实现旅游社会总收入23.5亿元，同比增长12.15%。
3 `3 M1 k3 v6 ]0 l$ s“我们将认真贯彻落实习近平总书记考察云南时的重要讲话和对大理工作的重要指示精神，坚定信心，迎难而上，坚定不移地推进旅游综合行政执法试点工作，将其作为事关剑川跨越发展的重点工作来谋划、来推动。”王远县长说，同时密切关注工作的推进情况，对制约和影响综合行政执法工作的体制和机制及时进行调整完善。剑川县有信心和决心在州委、州政府的坚强领导及省、州机构编制等部门的指导支持下，扎实做好深化旅游综合行政执法体制改革试点工作，为全省乃至全国旅游综合行政执法探索出一些可供借鉴的“剑川智慧”，构建适应新常态的旅游体制机制，把旅游产业打造成剑川最大的特色、最大的亮点，促进全县经济社会跨越式发展。
4 I& }0 u6 ]$ w( u剑川，正在迎来旅游发展的春天。犹如民谚所说：“狮子滚绣球，好戏在后头！”
记者 庄俊华 通讯员 何正春 杨军 董珍贵(照片由剑川县委宣传部、剑川县委机构编制办公室提供)

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实地调研

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沙溪古韵

整合资源：构建大部制“一龙治水”
& ?/ @1 V7 W  e( I3 F: h“职能调整就是对‘权力’的调整，是对传统管理体制的改革和调整，从方案的提出到统一全县各级各部门的思想认识，确实是个艰难的过程。”剑川县委机构编制办公室主任杨军深有感触地说，试点工作顺利推进，得益于州委、州政府的坚强领导，得益于省委编办、州委编办的精心指导，得益于县委、县政府坚定的改革决心，得益于全县各级各部门顾全大局、自觉服从和支持改革。
8 ?$ ~& @% m* f% A“高位推动”确实是剑川县探索旅游管理体制改革试点工作中的有力“组织保障”。在省、州成立协调领导小组后，剑川县及时成立了以主要领导为组长、分管联系领导任副组长，县级相关部门主要领导为成员的旅游综合行政执法改革试点领导小组，统一领导和统筹协调试点工作。试点期间，2014年10月，省委编办郭华副主任带领相关处室负责人深入剑川县进行调研指导。2015年6月，大理州委书记梁志敏、州长杨宁带领专题调研组对剑川县旅游体制改革工作进行调研指导。杨军感慨地说：“各级领导的高度重视，坚定了我们扎实推进试点工作的信心和决心。”
4 ?, W' X& K1 c1 r- _0 v) t$ Z剑川县从管理体制入手，精准地牵住了“牛鼻子”。
“我们坚持‘同类合并，整体做大’的原则。”杨军介绍，分别撤销剑川县旅游局（剑川县风景名胜区管理局）和剑川县沙溪寺登街景区管理委员会2个正科级机构，整合设置为“县旅游资源保护建设管理委员会”。于2015年7月10日正式授印、授牌。县旅游委设主任1名，由县长兼任，常务副主任1名，由副处级领导专任。同时，在不改变名称、宗旨和业务范围、经费来源、人员编制的情况下，将原县旅游局、县城市管理综合行政执法局下属4个事业单位一并划转县旅游委管理。2015年7月，将原由县文广局管理的县石钟山石窟文物保护所、民族博物馆（剑川县文物管理所）、景风公园管理所和县住建局管理的石宝山风景管理所4个事业单位，整体划转由县旅游委管理。
为确保“1+1＞2”的效果，剑川县在机构整合的基础上，进一步整合职能，对原分属县住建局、县文广局的古城（镇、村）保护建设管理职责、文化资源保护管理职能进行调整，交由县旅游委履行。针对旅游“产业链条长、涉及面广”的特点，明确县住建局、县文广局、县林业局等18个部门的主要负责人兼任县旅游委副主任，实行交叉任职，建立双岗双责机制，确保了县旅游委职能的充分发挥。
) Y; U; _/ i- n& s+ c5 B1 Q针对新机构运行中出现的困难和问题，剑川县注重“抓统筹协调，完善联席会议制度”。通过县旅游委联席会议制度，及时分析研究解决困难问题的方法和思路，制定了《关于严格执行剑川古城沙溪古镇建设规划管理的实施意见》，进一步健全和完善了旅游工作协调和联动机制，为扎实推进旅游综合行政执法体制改革试点工作，提供了坚实的思想和组织保障。
同时，剑川县还建立了旅游综合行政执法各部门联动的长效工作机制，制定出台了《剑川旅游产业发展与提升三年（2015—2017年）行动计划》和《剑川县旅游资源保护建设管理委员会成员单位主要工作职责》，细化明确了全县涉及旅游相关县级部门和乡镇的产业发展任务和工作职责。出台《剑川县旅游综合考核评价及奖惩兑现实施办法》，与县旅游委成员单位签订“目标责任状”。
! Z- V0 r3 d" Q调整职能：实现大执法“高效协同”
% \: [5 w* v; A  `' Z“如今，通过整合执法队伍，执法更顺畅了，大家也增强了荣誉感。”县委副书记杨建鹏过去曾经担任过“县城管大队长”，对强化监管执法深有体会，认为要在“教育中提高，环境中熏陶，约束中强化，宣传中促进”。
/ Z; U$ d: v! y: v剑川县着眼减少层次、提高效率，将县城市管理综合行政执法局整体划转县旅游委，设置县旅游委综合行政执法大队，下设片区中队，并采取相对集中行政执法权的模式，以旅游景区为重点，坚持分片负责，实施旅游综合行政执法查处。
% m& B% S  z. }3 i7 |同时，建立派驻制，采取“借力整合”强化监管力量，将县环保局下属的重点旅游景区生态环境监察中队，县食药监局下属稽查大队的沙溪中队、马登中队，县文广局下属文化市场综合执法大队，分别派驻到县旅游委综合行政执法大队，以强化工作力量。建立与公安、交警联动执法工作机制，在旅游资源密集的沙溪古镇、剑川古城、大丽高速公路剑川境内沿线等重点区域与当地公安、交警派驻机构联动执法，充分发挥旅游执法的综合效益。
8 p2 Y0 h, R# p" F# j$ E: O6 Y“目前，‘大市场、大监管’工作模式日益成熟。”剑川县旅游委综合行政执法大队队长王德昌介绍，通过强化旅游综合行政执法力量和减少执法层次，避免同一区域出现多支行政执法队伍，采取相对集中行政执法权、建立派驻制、完善联动执法工作机制等措施，确保了旅游综合行政执法的高效快捷。
经省州机构编制管理部门、政府法制和旅游主管部门严格把关，16个涉及执法事项调整部门反复修改、充分论证，2015年4月，《剑川县旅游综合行政执法工作方案》已经云南省政府批准实施，试点工作实现了于法有据。
' D! R' U) Z" f0 Y谈到县旅游委的职能得到充分发挥时，县旅游委副主任李强高兴地说：“过去，在旅游行政执法过程中要去其他部门协商，几个部门同时出动。有时，执法人员还没有到现场，违规经营人员早得到音讯跑了。如今，18个部门的主要负责人兼任县旅游委副主任，如果涉及某个部门，旅游委只要发一个‘通知’，立马就能得到相关部门的反馈。”据悉，开展旅游综合行政执法工作以来，全县旅游市场秩序得到逐步规范，旅游行业服务质量明显提高，游客满意度和重要景区美誉度迅速提升，特别是游客投诉与往年相比有了大幅下降。
' S( O) W5 E! b" P1 d“我们的成绩不是体现在执法多少次，拆除多少违规建筑，而是要‘不战而屈人之兵’，建立起良好的旅游环境，促进旅游产业的可持续发展。”王德昌大队长介绍，一年来，大队执法人员多次对大丽高速公路剑川段沿线旅游饭店、购物店及沙溪古镇等重点区域进行集中整治，同时重点对沙溪古镇内违章建筑及影响景区风貌的5起建设行为进行依法整治，有效保护了旅游资源。